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El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) es la estrategia española para el desarrollo e implementación del instrumento Next Generation EU, planteado por la Unión Europea con un doble objetivo: dar respuesta a la crisis económica provocada por el coronavirus y establecer las bases para un crecimiento anclado en la doble transición verde y digital. A diferencia de programas anteriores, el PRTR es un verdadero plan de pago por desempeño. España debe cumplir una serie de hitos y objetivos de inversión y reforma, cuyo cumplimiento se vincula al desembolso de los fondos.
Sumando 2021 y 2022, el Plan de Recuperación ha conseguido comprometer presupuestariamente 48.720 millones de euros entre convocatorias y licitaciones estatales y transferencias de fondos a las Comunidades Autónomas a 31 de diciembre de 2022 (un 69,19% de la dotación inicial del PRTR, 70.411 millones de euros, gracias a que en 2022 se ha logrado comprometer el 96,4% de los 28.025 millones de euros presupuestados).
De esa cifra, la Administración General del Estado (AGE) ha gestionado directamente 29.145 millones de euros (el 59,8%) y las CC AA los 19.575 millones de euros restantes (un 40,2%)
Desde el Observatorio NextGen de la Unidad Next Generation EU de LLYC, se ha realizado un seguimiento detallado y pormenorizado del PRTR, empleando datos propios recogidos de múltiples y diversas fuentes oficiales. Ha utilizado datos relativos al compromiso de los fondos NextGen y su adjudicación tras la resolución de convocatorias y licitaciones como método de medición de la ejecución real de PRTR a 31 de diciembre de 2022.
Tal y como se vio en el anterior informe de ejecución del PRTR, publicado por LLYC en junio de 2022, la estructura original de este plan descansa sobre el papel de los distintos ministerios, que deben liderar la aplicación de los fondos a los fines previstos, aunque no los gestionen directamente (como ocurre con los transferidos a las CC AA). Si nos atenemos a lo comprometido hasta el 31/12/2022 para 2021 y 2022 (es decir, sin contar lo periodificado para su aprobación en los presupuestos de ejercicios posteriores), se examinan la relevancia, hasta ahora, de cada uno de los ministerios con mayor protagonismo
El Ministerio de Transportes y Agenda Urbana, en cabeza
Resulta destacable la primera posición, en cuanto a compromiso de fondos, que ocupa el Ministerio de Transportes y Agenda Urbana (MITMA), con casi una cuarta parte de todo lo comprometido, un protagonismo que viene dado por el gran volumen de licitaciones que, sobre todo en el ámbito del ferrocarril, lleva a cabo este departamento, así como por las transferencias a las CC AA para actuaciones en rehabilitación energética y zonas de bajas emisiones (ZBE).
Las licitaciones de importes elevados como las del MITMA, así como el traspaso de la gestión a las CC AA, facilitan que los fondos se comprometan.
El papel del Ministerio de Transición Ecológica (MITECO) viene determinado por ser la sostenibilidad el principal objetivo del PRTR (que impone que este ministerio, con la colaboración destacada de entidades dependientes, como el IDAE, se ocupe de diseñar y gestionar gran parte de las convocatorias más relevantes del PRTR).
Por su parte, el Ministerio de Asuntos Económicos (MINECO) tiene a su cargo las actuaciones para la transición digital (también con programas que cuentan con una dotación muy relevante).
Otro de los departamentos más relevantes, el Ministerio de Industria (MINCOTUR), ha ido asumiendo un mayor protagonismo en el transcurso del despliegue del PRTR, ocupando una posición cada vez de mayor peso con la ejecución de los ingentes recursos destinados a los PERTE.
Los ministerios de Transición Ecológica y Educación, peor de lo que se esperaba
Para valorar el ritmo de compromiso de los ministerios, compara qué se esperaba de ellos inicialmente y qué está pasando realmente. De los ministerios con mayor protagonismo, el de Transición Ecológica es el que va más retrasado en relación a lo que se esperaba en la gestión de los fondos recibidos, debido, posiblemente, al bajo nivel de compromiso de los fondos del programa del hidrógeno verde y a un ritmo menor del previsto en las ampliaciones de las transferencias a las CC AA.
El Ministerio de Educación (MEFP) también registra un importante retraso sobre lo previsto, con partidas tan importantes como la relativa al Plan Nacional de Capacidades Digitales (3.593 M€ de dotación).
Los ministerios protagonistas con mayor éxito son MINECO y MINCOTUR, que van entre un 5% y un 15% más adelantados de lo esperado en su grado de compromiso.
Si comparamos el nivel actual de compromiso inicial de fondos con lo previsto en el PRTR, vemos que existe un ligero retraso del 5% (de 3.600 M€), lo que no es tan destacable al ser el PRTR un plan de inversiones de más de 70.000 M€, que cuenta además con unas previsiones adelantadas de gasto para ejercicios siguientes (2023 y posteriores) de casi 5.000 M€
Madrid, Cataluña, Andalucía y Valencia, los que más fondos consiguieron, pero las que menos por habitante
Desde la aprobación del programa Next Generation EU, se esperaba que la ejecución del Plan de Recuperación reflejara la estructura territorial del Estado español, caracterizada por una fuerte descentralización administrativa que otorga competencias muy significativas a las comunidades autónomas.
Entre los gobiernos autonómicos existían unas expectativas iniciales sobre su protagonismo en cuanto al poder de decisión respecto del destino de los fondos que finalmente no se vieron correspondidas por la realidad. El hecho de que el PRTR sea de cara a la Comisión Europea un único plan con prioridades y objetivos negociados a nivel central, junto con la necesidad de acelerar lo más posible su puesta en marcha, llevó a que, tras algunas consultas con las administraciones territoriales, fuera el Gobierno central quien decidiera las prioridades del gasto a ejecutar, incluso en relación a las competencias de carácter autonómico.
Es cierto, sin embargo, que se han realizado centenares de conferencias sectoriales donde se ha acordado el detalle de la distribución de los fondos a CC AA. El control de la ejecución va a cargo de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) (en coordinación con las intervenciones autonómicas), que rinde cuentas finalmente ante la CE.
Esta fórmula ha generado quejas de varios gobiernos autonómicos, al dejarles sin capacidad para fijar prioridades en función de sus realidades específicas. También ha habido protestas por la utilización de convenios bilaterales (en vez de los multilaterales, que se aprueban en conferencia sectorial) para distribuir los fondos de algunos programas.
El Observatorio NextGen de LLYC analizó la distribución concreta que se ha hecho, tanto en conferencias sectoriales como a través de concesiones directas, de los fondos transferidos a las CC AA y comprobó cómo las CC AA que menos transferencias de fondos han recibido por habitante son Madrid, Cataluña, Andalucía y la Comunidad Valenciana, aunque en volumen han sido justamente éstas las comunidades con mayores transferencias en este orden: Andalucía, Cataluña, Madrid y la Comunidad Valenciana.
Sin duda, en este resultado influye el interés que ha mostrado cada comunidad autónoma en la firma de convenios específicos para algunos programas (como los relacionados con asuntos sociales, que generaron una importante polémica) y también los factores correctores introducidos en la distribución en conferencia sectorial (por ejemplo, para los fondos destinados a recogida y tratamiento de residuos, que han dependido del grado de falta de cumplimiento de la normativa europea).
No obstante, los fondos de gestión autonómica de mayor relevancia han sido distribuidos en conferencia sectorial y, en principio, en función de la población de cada comunidad, aunque éste no es el único criterio. Por ejemplo, en algunos programas (como el MOVES III) se establecieron criterios para destinar más dinero a las CC AA que ejecuten más rápidamente. Las transferencias más importantes (hasta el 31/12/2022) han sido las que figuran en este cuadro:
