Democracia y grupos de presión (1)

Con Derecho a Réplica / Enrique Barón ■

Enrique Barón, expresidente del Parlamento Europeo, nos envía, a raíz del artículo sobre los ‘lobbies’ que publicamos la semana pasada, el capítulo de su tesis doctoral “Constitucionalización del poder legislativo en la UE” dedicado a los ‘lobbies’, a partir de su experiencia como presidente del Parlamento Europeo. “Fuimos –nos recuerda– los primeros en regularlos a escala europea. Muy oportuno plantear el tema en ‘El Nuevo Lunes”.

Antes de entrar en un análisis de la situación de la actividad de ‘lobbying’ –“presionar, ejercer presión sobre” (2) – en un sistema en formación como el comunitario, conviene hacer algunas precisiones acerca de la misma. En primer lugar, la actividad de presentar y postular intereses o causas concretas o sectoriales forma parte de los derechos de los ciudadanos en un sistema democrático. La advertencia tiene sentido en algunas culturas políticas continentales, y en concreto la española, en donde la existencia de grupos de presión, al menos aquellos que no forman parte del orden establecido, no goza de una literatura favorable. No se trata del derecho de hacer representaciones con aportación de firmas de ciudadanos o demandas por municipios o comunidades de derecho público, sino de otro tipo de expresiones de la sociedad civil organizada, cuya existencia es reconocida desde los comienzos de la democracia parlamentaria.

Es difícil elaborar una tipología completa, porque son fruto de la libertad de asociación y expresión, pero la experiencia muestra algunos rasgos característicos: el primero es que normalmente concentran su mensaje en una causa, una propuesta o un objetivo, es decir, son monotemáticas en el buen sentido de la palabra, aunque haya casos en que traten de construir una cosmogonía a partir de un punto de apoyo; el segundo es la gran división entre las organizaciones según sus objetivos. En junio de 2004, se habían registrado 4.800 personas de más de 2.000 grupos de interés en el Registro Público del PE. En esa fecha, se estimaba que más de 200 representaciones de autoridades regionales o locales, 300 grandes empresas, 320 ONGs, 270 bufetes de abogados, 720 asociaciones comerciales y 40 grupos de reflexión tipo “think tank” tienen una presencia permanente en Bruselas, que se ha convertido en la segunda capital de presencia de “lobbies” en el mundo, tras Washington.

Las organizaciones sin ánimo de lucro que se agrupan bajo el acrónimo ONG (Organizaciones No Gubernamentales) ofrecen muchos ejemplos admirables como Cruz Roja, Amnistía Internacional, Médicos sin Fronteras; y además del Movimiento Europeo, una galaxia con activa militancia pro europeísta –las ONGs integradas en Solidar, los sindicatos y otras– que, agrupadas en el Foro Social Europeo, han jugado un papel de animación, dinamización y acompañamiento del proceso constituyente desde el principio. También hay algunos casos de cizaña entre el trigo.

Desde sus inicios, el objeto tradicional de los grupos de presión es la Comisión, por la existencia de “una práctica profundamente arraigada de que los intereses encuentran en ella mejor acogida que en las administraciones de origen” (3), lo cual se explica por su monopolio de iniciativa a la hora de proponer las normas –un promedio entre 6 y 7.000 al año–. La tarea se ha ido haciendo cada vez más complicada, al no asignarse medios suficientes en proporción a las tareas asignadas. Situación que abrió las puertas a los que podían aportar conocimientos y experiencia en campos especializados (económico, financiero científico, medioambiental). Incluso, la Comisión fue beligerante a la hora de crear organizaciones que representaran intereses, como ocurrió con la PAC, en la que favorecieron la creación de interlocutores sectoriales, como el COPA, el poderoso Comité de las Organizaciones Profesionales Agrícolas que jugó un papel tan decisivo durante décadas.  Con el tiempo se han ido creando diversos tipos de organizaciones: eurogrupos y federaciones de organizaciones nacionales, representaciones permanentes de grandes grupos industriales o financieros, consultorías profesionales, bufetes de abogados o despachos de expertos tipo “lobbistas comerciales”, además de las redes de organizaciones sociales ya mencionadas.

La línea seguida por la Comisión, expresada en su Comunicación de 1992, fue la de mantener un “enfoque informal” y “la relación más abierta posible”, favorable a la autorreglamentación, entendida como la adopción voluntaria de códigos de conducta por parte de los interlocutores, consistente en saber con quien se trata, un compromiso de utilización lícita de la información (es decir, sin recurrir a “incentivos financieros” para obtenerla y un uso honesto, es decir, que “no se venda”, y ofrecer sólo informaciones veraces). Criterios de difícil objeción, pero cuya aplicación presupone una buena fe sin límites ni control.

En cuanto a los objetivos, un estudio realizado por la Comisión en 1997 distinguía cuatro categorías: grupos de diversa naturaleza –con y sin ánimo de lucro– interesados en influenciar la legislación; grupos científicos, de expertos, universitarios y académicos cuya colaboración se busca por razones técnicas y que plantean el interrogante a la misma Comisión de saber “dónde termina el ‘lobbying’ y comienza la consultoría técnica”; grupos interesados en participar en los proyectos y programas comunitarios logrando cofinanciación (pueden ser públicos, municipios, regiones o privados) y abogados o expertos que buscan información o interpretación sobre la reglamentación comunitaria por sectores.

Otro factor importante es la debilidad del sistema político comunitario, en el que una elite pionera política y administrativa tenía que ir fijando la agenda política y tomando decisiones en territorio desconocido en relación con la experiencia acumulada a partir del Estado Nación a la vez que superaba desconfianzas mutuas, en algunos casos seculares entre sus miembros, sin tener el contraste y el control de los requisitos democráticos normales como son la responsabilidad y la rendición de cuentas. A ello se añade el grado de fragmentación vertical del funcionamiento institucional, con Directores Generales (DG) de la Comisión nombrados de modo casi vitalicio tras una complicada negociación en la que se mezclaban calificaciones y banderas de origen, lo cual creaba una compleja situación en la que el responsable político, el Comisario, no tenía ninguna capacidad para nombrar o cesar a su equipo de funcionarios responsables de nivel superior. Esta anomalía se puso claramente de manifiesto con motivo de la crisis de la Comisión Santer, en la que la frase del Informe del Comité de Expertos nombrado ad hoc sobre la falta de delimitación de responsabilidades –no se sabe quién es responsable de qué–, tuvo un efecto demoledor. En un clima muy enrarecido, se procedió a la creación de un servicio de inspección independiente, la OLAF (Oficina de Lucha contra el Fraude) y una multiplicación de reglamentaciones garantistas que no facilitan grandemente la rapidez y flexibilidad necesarias. La Comisión Prodi intentó corregir en alguna medida esta anómala situación con una política de rotación sistemática de los Directores Generales y reformas en la intervención y auditoría. No obstante, es innegable que la solución tiene también que producirse a nivel político, estableciendo un nexo de responsabilidad y confianza entre responsables políticos y administrativos.

Además, la existencia de cerca de 20 Consejos de Ministros sectoriales distintos y las relaciones con las Comisiones especializadas del PE agravaron la situación, al crearse en torno a ellos una red de “rutas de influencia” comunitaria, en expresión de Greenwood, además de las nacionales. En todo caso, el mejor método no es ejercer una presión muy organizada y especializada, sino tratar de aprovechar la ola para hacer coincidir la defensa del interés privado o sectorial con la línea media, lo que hace mucho más efectiva la propuesta moderada y transaccional que el enrocamiento numantino.

La vía para acceder al CM es la nacional, la denominada defensa de intereses vitales, que se puede hacer a diversos niveles, siendo el más común el gubernamental, tanto a nivel político como funcionarial. No obstante, se han dado casos de conseguir normas por la vía comunitaria   en contra del criterio expreso de jefes de gobierno en el Consejo Europeo.

El PE, la más abierta de las tres instituciones, se ha convertido en centro de interés más recientemente, en estrecha relación con el aumento de sus poderes presupuestario y legislativo. En principio, todas sus actividades son públicas y se ha fijado la obligación al introducir en su Reglamento, que tiene valor de Tratado, un capítulo sobre apertura y transparencia, lo cual contrasta con la actuación del CM, cuya norma es trabajar a puerta cerrada. Las sesiones plenarias fueron públicas, con luz y taquígrafos, desde sus inicios. Las Comisiones fueron abriendo sus puertas progresivamente, y desde la reforma reglamentaria de 1999 de acuerdo con el art. 171.3 del RPE, tienen la obligación de celebrar sus sesiones en público, con tres excepciones (si así se decide antes de aprobar el orden del día, en el examen de los suplicatorios de los miembros, y en los comités de conciliación). De hecho, es uno de los Parlamentos más abiertos de la Unión, si se compara con los paladines de la apertura, como Suecia o Finlandia, cuyas comisiones se reúnen normalmente a puerta cerrada. Hay una tribuna de visitantes en la parte trasera de la sala, a la que concurren tres tipos de visitantes: con regularidad, los ‘lobbistas’ y en función del interés mediático, los periodistas, amén de los grupos de ciudadanos invitados por los miembros. En lo que respecta al acceso a los documentos, los debates y actas son, por definición, de dominio público.

El problema se planteaba con los documentos de trabajo, que estaban a disposición en las Comisiones y sobre los que en algún momento se establecieron actividades lucrativas. Por iniciativa del Defensor del Pueblo europeo, se creó un código de acceso público a los documentos en julio de 1997. El art. 255 del Tratado de Ámsterdam reconoció el derecho de acceso general a los documentos de todas las instituciones, que se ha desarrollado legislativamente y ha obligado también a establecer un sistema de gestión y vigilancia de la información confidencial, especialmente en el campo de la política exterior y de seguridad. Esta modificación legislativa representa un cambio significativo en la cultura comunitaria, que desde el principio fue muy tradicional en el sentido de la reserva en los debates y las decisiones. De modo consecuente con su naturaleza y filosofía de apertura, el PE debe garantizar el acceso a todos los ciudadanos que deseen exponer sus propuestas o preocupaciones en temas relacionados con las competencias de la Unión.

La creciente actividad de los grupos de interés llevó al PE a plantear una regulación significativamente diferente a la de la Comisión. En mi calidad de Presidente, me correspondió plantear en 1989 la necesidad de una primera regulación en la Mesa, cuyo resultado fue el Informe elaborado por el eurodiputado socialista holandés Metten que mostró la necesidad de una regulación por la creciente presencia de grupos en torno al PE y la gravedad de algunos hechos, como eran el robo de documentos de trabajo interno de los miembros, la venta de los mismos con ánimo de lucro, la presencia activa de ‘lobbistas’ en las votaciones en Comisión, etc., fenómenos en rápido aumento desde la entrada en vigor del procedimiento de cooperación con el Acta Única. El proceso de regulación iniciado con el Informe del Presidente de la Comisión de Reglamento, el socialista belga Marc Galle, tras audiencias con expertos y examen de las reglas en el Congreso americano, fue complejo y controvertido, por diferencias sustanciales sobre el código de conducta y, en particular, la definición de “interés de parte”, además de propuesta de publicación de la declaración de intereses del diputado y sus asistentes. El grado de oposición que suscitaron las propuestas en algunos sectores de la Cámara llevó después de las elecciones de 1994 a que se hiciera un paquete con los informes del laborista británico Glynn Ford y el liberal francés Nordmann, estableciendo una regulación consistente en: la obligación de los ‘lobbistas’ de inscribirse en un registro público, llevar una acreditación visible en las instalaciones del PE, respetar un código de conducta consistente en no obtener información de modo deshonesto o comerciar con ella, y declarar cualquier contribución a los eurodiputados o sus asistentes. La sanción por no respetar las normas es la pérdida de la acreditación o la amonestación pública en caso de presión abusiva, como ocurrió en 2002 con un grupo contrario a una directiva de complementos alimentarios, que invadió el correo electrónico, hizo una película en la que se deformaba la reunión de la comisión competente, intentó hablar en sede parlamentaria e intimidar al ponente. También hubo una campaña muy agresiva con motivo de la primera directiva sobre biotecnologías examinada en el capítulo VI (p.3). En general, la sobreactuación de los grupos de presión produce efectos contraproducentes, como ocurre de modo creciente con asociaciones que por motivos religiosos o de costumbres incitan a envíos masivos de correo electrónico que producen embotellamientos en el sistema.

Por su parte, los parlamentarios deben presentar una declaración completa de sus actividades profesionales, abstenerse de aceptar regalos por la realización de sus actividades parlamentarias y hacer declaración pública de sus intereses en caso de que existan en la votación de una norma. Otra dimensión de la actividad parlamentaria son los intergrupos, asociaciones de parlamentarios constituidas por diputados por afinidades o para ocuparse de un tema. Las reglas de la Conferencia de Presidentes para que tengan derecho a utilizar las instalaciones y los servicios de interpretación, es que obtengan la firma de al menos tres grupos utilizando un cupo de puntos repartidos al principio de la legislatura. Los criterios seguidos por el Grupo Socialista para apoyarles es que su objeto no coincida con el de una Comisión del PE, el ámbito de una Delegación Interparlamentaria o un sector productivo concreto. Esta reglamentación, que funciona de modo satisfactorio es, sin duda, una de las más estrictas existentes en las democracias parlamentarias europeas.

La descripción del funcionamiento cotidiano de las instituciones es ilustrativa de la dimensión de la democracia participativa en la UE y de los riesgos que conlleva si ésta no se fundamenta en la representativa. Se puede afirmar, con los redactores del proyecto de Constitución, que lo sustancial es la democracia representativa y que el complemento enriquecedor es la participativa. La cuestión será proceder a regular de modo coherente “los cauces adecuados” para todos por igual para que, como propone Moreiro, “el proceso democrático sea completado por nuevos cauces de participación en la formación de las normas y en la adopción de las decisiones “ (4).

(1): El análisis de los grupos de presión es tributario de los trabajos de Mazey & Richardson, “Lobbying in the EC,” Oxford University Press; Greenwood J. en “Lobbying, Pluralism, and European Integration” European Interuniversity Press, Bruselas, 1998; Richardson J. “Power and Policy making in the EU” Routledge; London y Ferraro, Gianluca “Il lobbying in un sistema político in formazione”, G. Amedeo, Imperia 2001.

(2):La palabra ‘lobby’ significa en sentido etimológico “vestíbulo” y entró en el lenguaje político por la sala de entrada de la Cámara de los Comunes, en donde reciben los miembros a los visitantes.

(3):Preston M. E., The European & special interest groups, E Lobbying, op.cit. p. 222.

(4):C.J. Moreiro González “El principio de democracia participativa en el Proyecto de Constitución Europea“ Cuadernos Europeos de Deusto, nº 30/2004, p.141 y ss